Модуль 2

ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ СФЕР И ЗВЕНЬЕВ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

Раздел 7

ДОХОДЫ И РАСХОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА

7.4. Бюджетный дефицит и его влияние на развитие экономики

Практическое использование бюджетных отношений для реализации возложенных на государство функций позволяет определить, что состояние бюджетного фонда в зависимости от различного соотношения доходной и расходной частей бюджет может быть дефицитным, профицитным и сбалансированным.

Когда расходы бюджета превышают его доходы, возникает отрицательное бюджетное сальдо, или дефицит бюджета. Профицит - положительное сальдо бюджета, т.е. превышение доходов над расходами. Сбалансированным является бюджет, в котором расходы и доходы равны. В экономической литературе встречается также мнение, что теоретически сбалансированным является бюджет, в котором дефицит или профицит не превышает 1 % совокупного объема расходов.

Различают понятия стойкий дефицит бюджета, который существует в долгосрочном периоде, и временный дефицит, вызывается кассовыми разрывами в исполнении бюджета. Его еще называют кассовым дефицитом - недостаток средств бюджета в результате несовпадения сроков поступления доходов и осуществления расходов.

По форме проявления бюджетный дефицит подразделяется на открытый и скрытый.

Открытый бюджетный дефицит - это официально признанный дефицит в законе о Государственном бюджете на соответствующий год.

Скрытый бюджетный дефицит возникает в результате завышения объемов плановых доходов и включение в состав доходов источников покрытия бюджетного дефицита.

По причинам возникновения бюджетный дефицит бывает вынужденным и сознательным.

Вынужден бюджетный дефицит является следствием сокращения объемов ВВП и соответственно ограниченности финансовых ресурсов страны.

Сознательный бюджетный дефицит возникает вследствие дискреционной фискальной политики, которая предусматривает целенаправленные изменения в размере государственных расходов, налогов и сальдо Государственного бюджета.

По направлению дефицитного финансирования различают активный и пассивный бюджетные дефициты.

Активный бюджетный дефицит характеризуется направлением средств на инвестирование экономики, что способствует росту ВВП.

Пассивный бюджетный дефицит характеризуется направлением средств на покрытие текущих расходов (социальные трансферты, выплата зарплаты в бюджетной сфере и другие).

Основной причиной возникновения бюджетного дефицита является отставание темпов роста бюджетных доходов по сравнению с ростом бюджетных расходов. Конкретные причины такого отставания обусловленные:

■ кризисными явлениями в экономике, что сопровождаются спадом производства, снижением эффективности функционирования отдельных отраслей, инфляционными процессами;

■ чрезмерными расходами на обеспечения государственного управления;

■ милитаризацией экономики в мирное время;

■ чрезвычайными обстоятельствами (войны, эпидемии, масштабные стихийные бедствия);

■ чрезмерным ростом социальных расходов по сравнению с темпами роста валового внутреннего продукта;

■ необходимостью осуществления значительных государственных вложений в развитие экономики с целью ее структурной перестройки. Это явление отражает не кризис в экономической жизни общества, а государственное регулирование экономики, направленное на обеспечение прогрессивных сдвигов в обществе.

В Украине бюджетный дефицит был обусловлен такими негативными явлениями:

■ резким снижением эффективности производства, что сопровождалось сокращением объемов валового внутреннего продукта;

■ значительным ростом и нерациональной структурой бюджетных расходов;

■ наличием значительного теневого сектора в экономике и низкой налоговой дисциплиной;

■ несовершенством и частыми изменениями законодательства.

Эти и ряд других причин способствовали дестабилизации экономики, снижению доходов бюджета, наращиванию инфляционных процессов, росту цен на товары и услуги, что, в свою очередь, привело к снижение материального благосостояния населения.

Поддержание запланированных показателей дефицита происходило преимущественно благодаря регулировке наличных денег в обращении без необходимых структурных преобразований в хозяйственном комплексе, повлекло массовое накопления бюджетной задолженности. Это привело к рост скрытого бюджетного дефицита (с учетом социальных обязательств государства и задолженности правительства предприятиям).

Уровень бюджетного дефицита принадлежит к важнейших индикаторов финансовой безопасности любого государства. Существуют различные оценки его предельного размера. Например, Маастрихтский договор среди других условий потенциальным участникам валютного союза ставит и такую, как предел дефицита госбюджета (3 % от ВВП). Согласно данным международной статистики, «нормальная» величина бюджетного дефицита в индустриально развитых странах колеблется в пределах 3-4 % от размера ВВП за среднемировой его величины 4,5 %. Существует тенденция к стабилизации бюджетного дефицита в среднемировом измерении 4-5 % ВВП.

По поводу влияния бюджетного дефицита на развитие экономики существуют противоречивые взгляды. Сторонники концепции дефицитного финансирования бюджетных расходов исходят из того, что бюджетный дефицит не является деструктивным фактором. Для национальной экономики он не представляет угрозы, поскольку все расходы, в том числе и те, что превышают доходы, совершаются на территории данного государства и способствуют росту благосостояния страны. Если дефицит будет сосредоточен в бюджете развития, то в этом случае рост дефицитного финансирования способен привести к инвестиционному и инновационного роста. Кроме того, дефицит бюджета, согласно теории дефицитного финансирования, означает увеличение доходов субъектов хозяйствования и населения (получателей бюджетных средств), что стимулирует рост покупательной способности, производительности труда и расширение национального производства. Это, в свою очередь, ведет к росту налоговых поступлений.

Экономисты неоклассического направления придерживаются противоположной позиции. По их мнению, хронические дефициты неизбежно потребуют высоких налогов в будущем, что равнозначно переводу текущего экономического бремени на будущие поколения. Для финансирования дефицита должны привлекаться эмиссия денег и займов, что ведет к расстройству денежно-кредитной системы, девальвации национальной валюты, рост внутреннего и внешнего долга государства.

До последнего времени считалось, что ежегодно сбалансированный бюджет - это одна из главных задач бюджетной политики государства. В основе такого подхода лежит концепция сбалансированности бюджета в процессе экономического цикла. Логическое обоснование этой концепции сводится к такого. Для того чтобы противостоять спаду производства, правительство должно снижать налоги и увеличивать государственные расходы, то есть провоцировать дефицит бюджета. Под время экономического подъема следует повышать налоги и снижать правительственные расходы. Положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие государственного долга, возникшего в период спада. Но, как свидетельствует практика, спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и протяженности. Пытаясь сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать комбинированные меры. Простота этих рекомендаций по преодолению бюджетного дефицита достаточно иллюзорна. Как показывает опыт многих стран, такая политика требует очень тонкого сбалансированного сочетание мер по повышению доходной базы и сокращения государственных расходов. Ведь государственные расходы также имеют различные потребительские и инвестиционные. Поэтому речь идет о сокращении непроизводительных бюджетных расходов и рост инвестиций в производство и в «человеческий капитал» - образование, здравоохранение, социальные компенсации.

В условиях рыночной экономики, как утверждают современные западные финансовые теории, дефицит может быть полезным в случае, когда при спаде производства государство тратит больше денег, чем получает: он обеспечивает увеличение спроса, в том числе покупательной способности населения. Потребители начинают больше покупать, предприниматели - больше продавать. Вследствие этого растут объемы производства, сокращается безработицы.

Однако в период подъема экономики государство не может позволить себе дефицит бюджета, поскольку он будет стимулировать инфляцию. Следовательно, бюджет, в котором сбалансированы доходы и расходы, не нужен ежегодно, а для определенного периода, т.е. в течение экономического цикла. В отдельные года с целью стимулирования деловой активности государство может допускать дефицит бюджета.

Приведенные рассуждения не касаются современной экономики Украины, поскольку она только трансформируется в рыночную.

В мировой практике для финансирования дефицита бюджета используются как инфляционные, так и неінфляційні источники.

Неінфляційні источники это:

■ финансирование дефицита бюджета за счет заимствований на внутренних и внешних финансовых рынках и за счет использование остатков бюджетных средств. Внутренние займы осуществляются через продажа государственных ценных бумаг (облигаций, векселей) или через получение кредита в банке. Последнюю форму финансирования бюджетного дефицита использует местная власть. Привлечение для покрытия дефицита государственного бюджета внешних займов в таких международных организаций, как Международный валютный фонд, Всемирный банк и в развитых странах и их объеднаннях типа ЕС характерны для развивающихся стран, а также все более используются странами с переходной экономикой, в том числе и Украиной;

■ трансферты - финансирование в виде безвозмездной и безвозвратной финансовой помощи.

Уменьшить дефицит бюджета, правительство может и накоплением задолженности - просрочки платежей за долги или за купленные товары, а также за счет повышения налогов. Эти меры тоже не инфляционные.

Инфляционным источником финансирования бюджетного дефицита является монетизация дефицита, которая происходит в результате займов центрального банка правительству и покупки центральным банком государственных ценных бумаг.

Например, кредитную эмиссию как способ покрытие дефицита широко использовали в Украине. С 1991 г. до 1995 г. кредиты Национального банка были практически единственным источником покрытия дефицита бюджета. С 1995 г. наряду с кредитами НБУ для финансирования дефицита стали привлекать внутренние и внешние заимствования. С 1997 г. НБУ прекратил прямое финансирование бюджетного дефицита, и акцент был полностью перенесен на внешние и внутренние источники.

В странах с рыночной экономикой имеет место конституционное закрепление независимости национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной власти. Эмиссионный банк не обязан финансировать правительство, таким образом ставится заслон инфляционному взрыву, который бы имел место в случае, если бы деньги печатались по заказу правительства.

Дефицит бюджета могут покрывать также дополнительной эмиссией денег. В результате такой эмиссии развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для инвестиций, обесцениваются сбережения населения, воспроизводится бюджетный дефицит.

При монетизации дефицита государство получает сеньораж - доход от печатания денег. Сеньораж возникает в условиях превышение прироста денежной массы над приростом реального ВВП, следствием чего является рост среднего уровня цен. Учитывая это, все экономические агенты вынуждены платить инфляционный налог, который через более высокие цены перераспределяет часть их доходов в пользу государства.

Государственные займы как способ покрытия дефицита бюджета безопаснее, чем эмиссия, но они также в определенной степени негативно влияют на экономику страны. Во-первых, при определенных условиях правительство прибегает к принудительному размещению государственных ценных бумаг и

нарушает рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов. Во-вторых, если даже правительство создает достаточные стимулы для приобретения юридическими и физическими лицами ценных бумаг правительства, то государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке заемного капитала, ограничивают возможности получения кредита частными хозяйствами. Фирмы, особенно небольшие и средние, не являются для банков такими надежными заемщиками, как государственные органы. Увеличение спроса на рынке заемного капитала через новые государственные займы способствует удорожанию кредита - росту учетной ставки. Особенно сложными являются последствия использования для покрытие бюджетного дефицита внешних займов.

Финансирования дефицита бюджета рассчитывается на чистой основе, то есть из объемов валовых поступлений заимствованных средств вычитаются платежи по погашению основной суммы долга:

Финансирования дефицита = Заимствования - Погашение долга + Изменение остатков.

Между дефицитом бюджета и его финансированием существует равновесие, то есть первое равно второму:

Дефицит = Расходы - Доходы = Финансирования дефицита.

Государство обязано формировать свою бюджетную политику таким образом, чтобы добиться сокращения бюджетного дефицита. К меры, которые способствовали бы, с одной стороны, увеличению доходов бюджета, а с другой - сокращению государственных расходов, относятся:

■ направление бюджетных средств на развитие отраслей, определяющих уровень экономической мощи государства, обеспечивают внедрение передовых научных технологий в производство;

■ создание благоприятных экономических условий для субъектов хозяйствования путем совершенствования налоговой политики и других составляющих бюджетного механизма;

■ сокращение государственного сектора экономики и, соответственно, бюджетного финансирования;

■ привлечение иностранного капитала;

■ снижение расходов на оборону и управления и т.д.

Среди общепринятых в мировой практике методов борьбы с бюджетным дефицитом существует и такой метод, как механизм секвестра расходов бюджета. Он вводится в случае, если в процессе исполнение бюджета имеет место превышение предельного уровня дефицита или значительное сокращение поступлений доходных источников бюджета. Секвестр бюджета заключается в пропорциональном снижении бюджетных расходов (на 5,10,15 и т. д. процентов) ежемесячно по всем статьям бюджета в течение того времени, который остался до конца финансового года. Секвестру не подлежат защищенные статьи, состав которых в Украине определяет Верховная Рада.

При разработке стратегии борьбы с бюджетным дефицитом необходимо руководствоваться следующим:

■ бюджетный дефицит - зло, но еще большим злом для экономики и финансов страны является мнимое его устранение путем чисто математических операций, ибо в этом случае вместо «лечения» экономики ее болезнь переходит в скрытые формы, бороться с которыми гораздо труднее. Так, нынешний бездефицитный бюджет Украины сводится на кассовой основе. Однако с этого совершенно не следует, что бездефицитность кассовая превращается в бездефицитность реальную, когда все расходы соответствуют реальному потреблению бюджетных секторов;

■ баланс бюджета и даже превышение бюджетных доходов над расходами не всегда является неотъемлемой чертой здоровой, динамично развивающейся экономики. Мировой опыт показывает, что на отдельных этапах развития общества, в условиях, специфических для каждой страны, вполне допустимый бюджетный дефицит;

■ для покрытия бюджетного дефицита могут использоваться различные формы государственного кредита. Работа печатного станка, приводящая к эмиссии, должна расцениваться как мера, грубо нарушает закони_грошового обращения, а потому недопустимая. Дефицит может покрываться только на позиковій основе путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг;

■ чтобы преодолеть бюджетный дефицит, необходимо «лечить» саму экономику, т.к. без обеспечения динамизма в ее развитии и реально ощутимой эффективности невозможно добиться финансовой устойчивости страны, какие прогрессивные меры не применялись при этом.

Разработка и последовательная реализация мероприятий, направленных на увеличение доходов бюджета и сокращение его расходов, регулирование бюджетного дефицита, целенаправленное управление его размером в совокупности с другими экономическими антикризисными мерами, будут способствовать возвращению нашей страны на путь социально-экономического развития.