Модуль 2

ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ СФЕР И ЗВЕНЬЕВ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ

РАЗДЕЛ 6

БЮДЖЕТ И БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА

6.3. Бюджетный процесс в Украине

Бюджетный процесс - это регламентированный законом порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджетов, их исполнения и контроля за их исполнением, утверждения отчетов о выполнении бюджетов, входящих в бюджетную систему Украины. Бюджетный процесс от начала составление проекта бюджета и утверждения отчета об исполнении бюджета проходит под контролем Верховной Рады Украины и местных органов власти.

Этапы бюджетного процесса:

Ø составление проекта бюджета;

Ø рассмотрение проекта бюджета;

Ø утверждение бюджета;

Ø выполнение бюджета;

Ø составление, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджета.

Составной частью бюджетного процесса является бюджетное регулирование - перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Регулирование бюджетов упорядочивает общественные отношения при мобилизации в бюджет денежных средств и при их распределении и перераспределении между звеньями бюджетной системы, при финансировании расходов за счет полученных доходов и всего процесса исполнения бюджета.

Составлению проектов бюджета предшествует разработка основных программных макроэкономических показателей экономического и социального развития Украины на плановый год, в частности относительно объема валового внутреннего продукта, индексов потребительских и оптовых цен, официального обменного курса гривны, который прогнозируется в среднем за год и на конец года, уровня безработица прогнозируется.

Бюджетное планирование охватывает составление проекта бюджета, его рассмотрение и утверждение.

Задачи бюджетного планирования определяется необходимостью решения задачи по формированию бюджета:

1) достоверное определение объема и источников формирования доходов бюджета;

2) оптимальное распределение расходов по отдельными группами и отраслями;

3) сбалансирования бюджета.

Бюджетное планирование начинается с определение возможного объема доходов. Обоснованность их планирования обеспечивает реальность всего бюджетного процесса. Оптимальность распределения расходов определяется эффективностью использования бюджетных средств с позиций обеспечения экономического роста и социальной гармонии в обществе. Сбалансирование бюджета - сложная задача, поскольку, как правило, потребности в расходах превышают реальные возможности в формировании доходов.

В процессе бюджетного планирования используются такие методы:

а) общий метод - балансовый;

б) отдельных статей - нормативный: прямого счета и аналитический.

Сущность балансового метода заключается в том, что бюджет как финансовый план является балансом доходов и расходов. Следовательно, бюджет не может быть несбалансированным. Превышение расходов над доходами невозможно, ведь оно, исходя из схемы финансовой деятельности государства, не может быть профинансировано. Превышение же доходов над расходами, если речь идет о бюджетный профицит, неуместно, поскольку государству не нужны лишние средства (зато они могут быть крайне необходимы юридическим и физическим лицам, у которых они изымаются в процессе перераспределения). Использование балансового метода обеспечивает реальность не только бюджетного планирования, но и сбалансированность формирования и размещения финансовых ресурсов в обществе.

Нормативный метод является основой бюджетного планирования и заключается в определении отдельных статей доходов и расходов по установленным нормативам. Например, отдельные расходы могут определяться по нормативами макроэкономических показателей (согласно Закона об образовании в Украине на ее финансирование из бюджета должно выделяться не менее 10 % национального дохода). Нормативы могут иметь различные уровни обобщения - до макро - и микроэкономических показателей, в расчете на одного жителя, одну бюджетную учреждение или оперативно-сетевой показатель (например, на один класс), а также к конкретных статей расходов или доходов.

Метод прямого счета предусматривает детализированный расчет за каждым плательщиком и получателем бюджетных доходов средств. Именно он обеспечивает полную прозрачность бюджетного процесса и наибольшую обоснованность проекта бюджета. В то же время это довольно трудоемкий процесс, и поэтому его использование, особенно на уровне централизованных бюджетов, затруднено. В процессе прямого расчета доходов и расходов бюджета тоже используются нормативы, но не обобщенные, а детализированы.

Аналитический метод основывается на определении тенденций развития отдельных показателей бюджета и факторов, влияющих на эти

показатели. Планирование может осуществляться с использованием коэффициентов, которые характеризуют динамику доходов и расходов, или на основе определения влияния на изменение показателей бюджета отдельных факторов, например рост численности населения, динамику цен и тарифов, валютного курса и т.п.

Процедура бюджетного планирования - это последовательность мероприятий и действий по составлению, рассмотрению и утверждению проекта бюджета, которая определяется Бюджетным кодексом. В Украине на государственном уровне она включает следующие этапы и стадии:

1. Составление проекта бюджета:

Ø направление Президентом Верховной Раде бюджетного послания;

Ø сбор информации для разработки предложений проекта Государственного бюджета Украины;

Ø разработка предложений относительно проекта Государственного бюджета Украины;

Ø разработка Верховной Радой бюджетной резолюции, в которой определяются основные направления бюджетной политики на наступление ный год;

Ø разработка бюджетных запросов главными распорядителями средств и представление информации в Министерства финансов;

Ø анализ бюджетных запросов и разработки Министерством финансов проекта Государственного бюджета Украины (согласованного с министерствами, ведомствами) и представление его в Кабинет Министров;

Ø рассмотрение проекта бюджета в Кабинете Министров Украины, принятия постановления о его одобрении и представления его в Верховную Раду Украины вместе с соответствующими материалами, а именно:

• пояснительной запиской к проекта бюджета, в которой содержится информация об экономическом положении государства, основные программные макроэкономические показатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период, оценки поступления доходов и других средств, обоснование особенностей межбюджетных взаимоотношений, информация о объемы государственного долга и др.;

• прогнозными показателями сводного бюджета;

• перечнем льгот по налогам, сборов, обязательных платежей;

• показателями расходов, необходимых для завершения программ, учтенных в проекте Государственного бюджета Украины на следующие за условий их реализации в течение более чем одного бюджетного периода;

• сведением и структурой финансовых обязательств по государственному долгу;

• докладом о ходе выполнения Государственного бюджета Украины в текущем бюджетном периоде;

• разъяснением главных распорядителей бюджетных средств к проекту Государственного бюджета Украины (направляются к Комитета по вопросам бюджета Верховной Рады);

• другими материалами, которые определяются Кабинетом Министров Украины.

2. Рассмотрение проекта закона о Государственный бюджет Украины:

Ø представление проекта закона о Государственном бюджете Украины Верховной Раде Украины: доклад министра финансов на пленарном заседании Верховной Рады и содоклад председателя Комитета по вопросам бюджета о соответствии проекта закона о Государственном бюджете Украины требованиям Бюджетного кодекса, основным направлениям бюджетной политики на следующий бюджетный период. По результатам обсуждения Верховная Рада может отклонить проект закона о Государственном бюджете Украины, если он не соответствует действующему законодательству. Повторное представление проекта закона о Государственном бюджете Украины с обоснованием внесенных изменений производится в недельный срок;

Ø подготовка Верховной Радой Украины проекта закона о Государственном бюджете Украины к первому чтение: рассмотрение проекта бюджета народными депутатами Украины, а также в комитетах, депутатских фракциях и группах Верховной Рады, формирования комитетами Верховной Рады свои предложения к проекту Государственного бюджета Украины;

Ø рассмотрение Комитетом Верховной Рады по вопросам бюджета вместе с уполномоченными Кабинета Министров предложений к проекту Государственного бюджета Украины и подготовка Выводов и предложений к нему, а также таблиц субъектов законодательной инициативы, которые предлагается поддержать или отклонить, и распространение их среди народных депутатов не позднее чем за два дня до рассмотрения проекта Государственного бюджета Украины в первом чтении;

Ø рассмотрение проекта закона о Государственном бюджете Украины в первом чтении: доклад Председателя Комитета по вопросам бюджета относительно Выводов и предложений к проекту Государственного бюджета Украины, обсуждения и принятия решения по ним. Одобренные Верховной Радой Выводы и предложения к проекту государственного бюджета приобретают статус Бюджетных выводов Верховной Рады Украины;

Ø принятие проекта закона о Государственный бюджет Украины в первом чтении;

Ø подготовка проекта закона о Государственном бюджете Украины ко второму чтению: Кабинет Министров Украины в двухнедельный срок готовит и представляет доработанный в соответствии в Бюджетных выводов Верховной Рады Украины проект закона о Государственном бюджет Украины, и сравнительную таблицу с их учета с мотивированными объяснениями относительно неучтенных предложений;

Ø в доработанном к второму чтению проекте закона о Государственном бюджете Украины должны содержаться статьи и показатели, которые предлагались Кабинетом Министров Украины в первом чтении или были одобрены Бюджетными выводами Верховной Рады Украины. Если в доработанный ко второму чтению проект закона о Государственном бюджете Украины вносятся новые статьи, то прилагается детальное обоснование их необходимости. Требования к цифровых показателей могут быть изменены только в случае, если основные программные макроэкономические показатели экономического и социального развития Украины на следующий бюджетный период, положенные Кабинетом Министров Украины в основу проекта закона о Государственном бюджете Украины, изменились до момента рассмотрения в втором чтении более чем на 2 %;

Ø проект закона о Государственный бюджет Украины может быть направлен на доработку в Кабинет Министров Украины и представлен на повторное второе чтение в недельный срок, если были допущены нарушения указанных выше требований;

Ø рассмотрение проекта закона о Государственном бюджете Украины в втором чтении: министр финансов докладывает о доработан с учетом Бюджетных выводов Верховной Рады проект закона о государственном бюджете, Председатель Комитета по вопросам бюджета докладывает о учета Кабинетом Министров Украины Бюджетных выводов Верховной Рады при подготовке проекта закона о государственном бюджете ко второму чтению;

Ø второе чтение проекта закона о Государственном бюджете Украины предусматривает постатейное голосование. При этом обязательно должны быть утверждены общий объем дефицита (профицита), доходы и расходы государственного бюджета, объем межбюджетных трансфертов и другие положения, необходимые для формирования местных бюджетов, поскольку они не подлежат рассмотрению в третьем чтении;

Ø рассмотрение проекта в третьем чтении: Комитет по вопросам бюджета дорабатывает проект закона о Государственный бюджет Украины и выносит его на рассмотрение, с докладом выступают председатель Комитета по вопросам бюджета и министр финансов Украины,

Ø голосование происходит по статьям, которые не были приняты во втором чтении, и по проектом закона в целом;

Ø если решение о принятие закона о Государственном бюджете Украины с предложенными предложениями Комитета по вопросам бюджета в целом не принято, проводится голосование по каждым предложением.

3. Утверждение бюджета.

Закон о Государственном бюджете Украины Верховная Рада должна принять до 1 декабря года, предшествующего плановому.

Если закон о Государственном бюджете Украины не будет принято в указанные выше сроки, то Кабинет Министров должен полномочия осуществлять расходы в соответствии с положениями Бюджетного кодекса, в котором предусмотрено, что в таком случае финансируются только текущие расходы, а финансирование капитальных расходов запрещается, кроме случаев, связанных с введением военного или чрезвычайного положения, объявлением отдельных местностей зонами чрезвычайной экологической ситуации. До принятия закона о Государственном бюджет Украины на текущий бюджетный период налоги и сборы (обязательные платежи) взимаются в соответствии с законом о государственном бюджете на бюджетный период, предшествующий плановому, и другими нормативными актами. Заимствования в этот период могут осуществляться лишь с целью погашения основной суммы государственного долга.

Законом о государственном бюджете определяются:

Ø общая сумма доходов государственного бюджета с распределением на общий и специальный фонды;

Ø общая сумма расходов бюджета с распределением расходов на капитальные и текущие;

Ø предельный размер дефицита (профицита) Государственного бюджета Украины в следующем бюджетном периоде и государственного долга, полномочия по предоставлению государственных гарантий, а также с объема этих гарантий;

Ø бюджетные назначения главным распорядителям средств Государственного бюджета Украины в соответствии с бюджетной классификации;

Ø доходы бюджета в соответствии с бюджетной классификации;

Ø бюджетные назначения межбюджетных трансфертов (суммы дотаций, субвенций и размеры отчислений от регулируемых доходов в бюджеты областей);

Ø размер оборотной кассовой наличности )

Ø дополнительные положения, регламентирующие процесс исполнения бюджета.

К государственного бюджета включают также доходы и расходы целевых общегосударственных фондов (кроме Пенсионного фонда. их утверждают по каждому фонду отдельно.

4. Исполнение бюджета заключается в мобилизации запланированных доходов и финансировании предусмотренных расходов. Организация исполнения бюджета возлагается на Кабинет Министров; оперативная работа ведется Министерством финансов и Государственным казначейством.

Бюджетный период (бюджетный год) в Украине совпадает с календарным годом, т.е. начинается 1 января и заканчивается 1 декабря. Однако существует ряд государств, в которых бюджетный год не совпадает с календарным. Например, в США бюджетный год длится с 1 октября по ЗО сентября, в Швеции - с 1 июля по ЗО июня, в Японии - с апреля по 31 марта.

Исполнение бюджета осуществляется на основании росписи доходов и расходов. Этот документ составляется в месячный срок после утверждения бюджета согласно подразделениям бюджетной классификации, которая содержит полную детализацию видов доходов и направлений расходов. К утверждение бюджетной росписи Министерство финансов утверждает временный роспись на соответствующий период. Роспись доходов и расходов составляется с поквартальным разбивкой, что позволяет сбалансировать бюджет на разные периоды.

Кассовое исполнение бюджета (зачисление средств на счета бюджета и перечисления с них) может осуществляться по двум системам: банковской и казначейской. За банковской системы счета бюджета открываются в учреждениях банковской системы. По казначейской - создается специальная структура - Государственное казначейство, которое ведет счета бюджета, мобилизует средства и финансирует расходы.

Кассовое исполнение государственного бюджета в Украине осуществляется Государственным казначейством, которое подчинено Министерству финансов Украины. Казначейство имеет единый казначейский счет в Национальном банка Украины и его региональных управлениях и через них проводит все операции распорядителей средств государственного бюджета, обеспечивает четкий контроль за поступлением средств в бюджет и их использованием. Если в ходе выполнения бюджета уровень дефицита бюджета превышает установленный или возникает значительное снижение поступлений от доходных источников, Верховная Рада Украины по предложению Кабинет Министров Украины принимает решение о введении пропорционального сокращение (на 5, 10, 15 %) бюджетных расходов, утвержденные, ежемесячно по всем статьям бюджета (кроме статей, требующих защиты) до конца бюджетного года. Этот механизм называется секвестром бюджета.

5. Завершающим звеном бюджетного процесса является составление и утверждение отчета об исполнении государственного бюджета и местных бюджетов. Отчет о выполнении Государственного бюджета Украины составляет Министерство финансов Украины, а за бюджетами нижестоящего уровня бюджетной системы это делают соответствующие финансовые органы. Доклад по отчету об исполнении государственного бюджета делается на заседании Верховной Рады министром финансов. Относительно отчета принимается постановление о его утверждении (до 1 мая следующего по бюджетному года), после чего он публикуется в средствах массовой информации в двухнедельный срок. Утверждены советами отчеты об исполнении местных бюджетов также подлежат опубликованию.

На всех стадиях бюджетного процесса осуществляется финансовый контроль и аудит и оценка эффективности использование бюджетных средств.

Продолжительность стадий бюджетного процесса различна в отдельных странах, но в большинстве случаев весь процесс продолжается в среднем около двух лет.