Раздел 1

Политический менеджмент как научная дисциплина и практический феномен

1.1. Управление как социальный феномен

Чтобы максимально точно определить сущность понятия “политический менеджмент”, следует хотя бы вкратце проанализировать такой логический ряд: “управление”, “государственное управление”, “менеджмент”, “политическое руководство” и политический менеджмент”.

Управления. В общем это специфическая социальная функция, которая возникает из потребностей самого общества как составляющей саморегулирующейся системы и сопровождает всю историю его развития, приобретая политического содержания и соответствующих государственных норм в условиях его социальной расслоенности [240, 117].

Управление - сознательная, целенаправленная воздействие людей на общественную систему в целом или на отдельные ее звенья (сферы общественной жизни, отрасли экономики, предприятия, коллективы), что обеспечивает их оптимальное функционирование и развитие на основе использования присущих обществу объективных закономерностей развития [217, 134]. Это социальная функция, что проявляется во властно-організуючій деятельности, которая обеспечивает согласованность совместного труда и быта людей для достижения общественно значимых целей и задач [240, 127].

Управление имеющееся всюду, где существуют жизнь, разнообразная деятельность людей, групп, классов, больших социальных сообществ.

Общие функции управления в сфере политики, политического процесса фактически полностью повторяют (только с некоторыми отличиями) функции управления в целом. К ним относятся:

Функция планирования. В политике любой ее субъект, структура всегда определяют общую цель, разрабатывают стратегию и тактику с тем, чтобы скоординировать деятельность всех участников политического процесса.

Функция организации деятельности. Как и в других сферах, в политике создается определенная структура управления, определяется и устанавливается порядок взаимодействия участников политических отношений и действий, распределяются их полномочия.

Функция координирования. Заключается в необходимости обеспечения согласованности действий субъектов политического процесса (особенностей, групп, общественных объединений, политических партий, движений и т.д.).

Функция регулирования. Обеспечивает регулирования взаимодействия субъектов политического процесса, последовательности действий, акций, мероприятий политического характера и содержания.

Функция мотивации. Политическая деятельность возможна и результативна при условии соответствующего стимулирования, использование различных поощрений.

Функция контроля. Без определения и учет реальных результатов, состояния политической деятельности, сопоставление достигнутого с запланированным, ожидаемым политическая деятельность теряет смысл.

Функция учета деятельности, т.е. определение того, что же реально сделано, достигнуто.

Функция принятия решений. Любая деятельность, в том числе и политическая, невозможна без решений. Решение - это определенный выбор, который постоянно делает субъект (участник) политического процесса.

Выше, самой масштабной формой управления является государственное управление.

Государственное управление. Среди других форм управления существенно отличается тем, что прежде всего обеспечивает функционирование и развитие общества как единого целого.

Государственное управление - организованный процесс руководства, регулирования и контроля государственных органов за развитием отраслей экономики и культуры, иных сфер государственной жизни [225, 102].

Прежде всего оно имеет обеспечить:

• эффективное использование всех видов ресурсов общества для его стабильного функционирования и поступательного развития;

• разработка и реализацию стратегии общественного развития;

• отстаивание основных прав и свобод человека, его социальную поддержку и защиту.

Организующую функцию в государственном управлении выполняет право как специфический политико-юридический средство управления поведением людей в обществе, что является государственно организованным.

Основные принципы, характер, направленность государственного управления обуславливает государственная политика.

Государственная политика. Это относительно стабильная, организованная и целенаправленная деятельность (бездеятельность) государственных институтов, осуществляемая ими непосредственно или косвенно по определенной проблемы или совокупности проблем, которая влияет на жизнь общества [224, 83].

Понятие “государственная политика” выделяет из политики и объясняет ее как специфическую составляющую украинский исследователь О. Валевский: “Государственная политика - это действия органов государственной власти по решению проблем, которые оптимально способствуют реализации интересов общества” [39, 9].

Удачным, хотя и значительно более узким, есть и такое определение: государственная политика - это относительно стабильная, организованная и целенаправленная деятельность правительства в отношении определенной проблемы, которая осуществляется им непосредственно или косвенно и влияет на жизнь общества [194, 14].

Если акцентировать внимание на различных аспектах и особенностях государственной политики, то можно получить много определений, достаточно отличных между собой. Например, государственная политика - это: “то, что правительство решает делать или не делать” (Томас Дай); “политика как ориентир в действиях государственных служащих” (Лесли Пал); “отношение правительственной структуры до своего окружения” (Роберт Айстон); “длительная серия более-менее соответствующих действий и их согласование с целью принятия конкретного решения” (Ричард Роуз); “сумма правительственных действий независимо от того, идет ли речь о прямой деятельности правительства или о его деятельности агентов, которые влияют на жизнь граждан” (Гай Питерс); “государственная политика - это политическая деятельность государства, ее органов” [194, 61]. Последнее определение принадлежит ученым Украинской Академии государственного управления при Президенте Украины, которые в то же время отмечают, что оно слишком общее, широкое и абстрактное.

Предметно представление о государственной политику можно получить, соответственно классифицируя, моделируя ее. Например, выделяют государственную политику:

• текущую (система мероприятий, действий, благодаря которым обеспечивается ежедневная, оперативная корректировка, управление всеми процессами, отношениями, которые происходят в государстве, ради стабильного, максимально бесконфликтного существования);

• долгосрочную (система мер и действий, ориентированных в будущее, на перспективу).

Государственную политику разделяют также на внутреннюю и внешнюю. В первом случае речь идет о регулировании любых процессов внутри государства, а во втором - об отношениях государства с другими государствами.

Разной является и типологизация государственной политики, в частности выделяют следующие ее типы [72, 16-22]:

• екстракційну (или материальную, за Дж. Андерсеном) - направляется на поиски человеческих, материальных и других ресурсов в самом обществе для достижения определенных результатов, цели функционирования и развития;

• символическую (по Дж. Андерсеном) - своеобразная противоположность материальной политике; ее целью является обеспечение ценностей не материальных, а духовных, тех, что прежде всего формируют активную гражданскую позицию человека;

• регулятивную (по Дж. Андерсеном) - обеспечивает существование общества за счет регулирования основных его структур;

• дистрибутивную - политика распределения и перераспределения материальных и нематериальных ценностей в форме различных выплат, субсидий, обеспечение определенного прожиточного минимума;

• процедурную - определяет, кто, как и что будет делать в обществе и отвечать за сделанное.

Главной задачей государственной политики, которая формируется и реализуется на демократических началах, должен быть координация усилий всех социальных институтов, субъектов политики на таком реформировании, совершенствовании общественных отношений, которые способствовали бы максимальному повышению хозяйственной и трудовой активности населения в решении существующих собственных проблем, в создании условий для максимальной реализации человеком своего потенциала, способностей и талантов. Далеко не всем государствам удается достичь этого.

Основные модели государственной политики.

Институциональная модель. Государственная политика рассматривается как политика и деятельность соответствующих политических, социальных институтов, структур общества. Основные из них - президент, правительство, судебные органы, местные администрации, органы местного самоуправления. Иногда, надеясь, что определенное изменение структур автоматически приведет к изменению сути и особенностей государственной политики, ошибочно прибегают к изменениям таких структур, мало заботясь о основное - функции, особенности взаимодействия этих структур. Этим, в частности, можно объяснить недостаточную эффективность практического осуществления известной в Украине административной реформы.

Процессуальная модель. Предусматривает прежде всего осуществление глубокого анализа политической деятельности государственных и общественных структур, самих граждан, ее соответствия стратегии государственной политики. Речь идет о мотивации и поведение избирателей (электората), социальных групп (групп интересов), законодателей, политических партий, общественных объединений и организаций, президентов, судей и судебных органов.

Групповая модель. Государственную политику, которая соответствует этой модели, можно рассматривать как политику отдельных общественных групп, их попытки определить, удовлетворить или уравновесить специфические интересы таких групп. При этом, с одной стороны, правительство (государство) пытается удовлетворить интересы удобных для него групп, которые не оказывают давления на государство, а с другой - сами эти группы, находясь в споре, борьбе между собой, в значительной степени способствуют тому, что правительство манипулирует государственной политикой, делает ее выгодной для себя.

Модель элит. Считается, что только “элиты” реально определяют и формируют государственную политику, обусловливают ее модификацию и трансформацию, действенно влияют на утверждение и позицию массы, ее политическое, общественное поведение.

Рациональная модель. Соответствует такой политике государства, которая дает максимально положительные результаты для общества, то есть, если это возможно, оптимально удовлетворяет интересы всех субъектов, социальных групп, структур политической системы общества.

При любой государственной политики происходят получения и одновременно потеря соответствующих ценностей, особенно на изломе социальных отношений в переходных обществах, когда радикально меняются ценности, ценностные ориентиры.

Інкренентальна (прирісна) модель. Предусматривает, что с наращиванием позитивов логично продолжается ранее осуществляемая государственная политика. Такая модель является достаточно эффективной.

Виды государственной политики. По видам государственную политику разделяют на процедурную, субстантивную, регулятивную, распределительную, перераспределительную, саморегулятивну, материальную и символическую. Однако эти разновидности являются скорее теоретически обоснованными моделями. В реальной жизни государственная политика сочетает, как правило, несколько перечисленных признаков, моделей.

Существуют соответствующие обязательные элементы (процедуры), соблюдение которых дает возможность эффективно разрабатывать, определять, а затем и реализовывать государственную политику. К ним относятся:

• глубокий анализ реальной эффективности государственной политики, поиск ценностных предпочтений возможных дополнительных элементов, действий, которые позволяют сделать такую политику более действенной;

• умелый выбор существующих альтернатив в осуществлении государственной политики;

• поиск оптимальных механизмов для улучшения практической реализации государственной политики;

• совершенствование принятия управленческих решений и прогнозирования их результативности;

• надлежащее кадровое обеспечение государственных управленческих структур на всех уровнях государственного строительства.

Инструменты (механизмы) осуществление государственной политики. Основными из них являются законодательные и нормативные акты, услуги, деньги, налоги и другие экономические рычаги, уговоры.

Законодательные и нормативные акты - самый важный инструмент, благодаря которому в государстве регулируется жизни людей. Принятие законов и актов является практически исключительной прерогативой правительства, государства в целом; частные лица к этому доступа не имеют.

Услуги. Государство, правительство должны в своем распоряжении достаточно много услуг - от обороны страны, защиты ее территории до таких, касающиеся отдыха, досуга, оздоровления и т.д. Услуги являются предметом политической борьбы между гражданами, социальными группами, структурами политической системы общества в плане их принадлежности, приоритетности, размеров.

Деньги. Государство (правительство) является основным распорядителем и исполнителем главного финансового документа государства - бюджета, что также часто является предметом острой политической борьбы.

Налоги и другие экономические рычаги дают возможность правительству как получать, так и тратить деньги, поступающие в форме налогообложения. Именно за счет налогов в государстве обеспечивается финансирование гуманитарной сферы (образование, наука, культура, духовная жизнь), стимулируется разнообразная экономическая, общественно полезная деятельность. В других экономических рычагов относятся система кредитования, страхования граждан и организаций.

Уговоры. Правительство нередко прибегает к уговоры граждан, общественных групп, отдельных слоев населения, субъектов социально-экономической деятельности, а также занимается их критикой, обвинением т.д.

Принципиальное значение для осознания сущности и особенностей, с одной стороны, социальных процессов, а с другой - политических имеет понимание значения государственного управления и политического руководства - их единства и различий. Впервые эту проблему основательно рассмотрела украинская исследовательница В. Токовенко.

Государственное управление, как отмечалось в Концепции административной реформы в Украине, это вид деятельности государства, заключается в осуществлении ею управленческого, есть организующего влияния на те сферы и отрасли общественной жизни, которые требуют определенного вмешательства государства путем использования полномочий исполнительной власти [108, 52].

Основными субъектами государственного управления являются органы исполнительной власти; их структуры и структуры аппарата других ветвей власти; органы управления государственных предприятий, учреждений и организаций; полугосударственные органы (государственно-частные и государственно-общественные).

Не всякое управление является государственным, потому что в управлении общественными процессами участвуют и негосударственные органы и структуры.

Среди многих особенностей реализации государственной политики назовем две наиболее существенные.

Первая особенность. Целью государственной политики является максимальное влияние на поведение граждан. Это своеобразная политика идентификации населения с государством. При таких обстоятельствах щонайлегше управлять, обеспечивать полноту власти, а, следовательно, реализовывать государственную политику. Достичь такой ситуации государство пытается

не только за счет усиленного декларирования своей политики, но и принятия “выгодных” для себя и обязательных для всех законов, усиленной пропагандистской деятельности, определенного контроля за информацией и информационным пространством. Однако ни одному государству никогда не удавалось достичь единомыслия своих граждан, о чем свидетельствуют референдумы, опросы общественного мысли, разные социологические исследования. Наконец, это невозможно прежде всего потому, что граждане, отдельные группы и даже " большие социальные общности имеют слишком разные интересы и потребности, условия для их реального удовлетворения. При таких обстоятельствах, особенно в ситуации нестабильного развития общества, проблема его консолидации может быть достигнута исключительно за счет формирования и провозглашения такой государственной политики, которая бы максимально соответствовала интересам и потребностям наибольшего количества граждан или тех социальных групп, от деятельности которых в наибольшей степени зависит судьба общественно-политических трансформаций и реформ в государству в целом. В этом случае на повестке дня встает проблема приоритетов в государственной политике как таковой.

Вторая особенность. Постепенно, с накоплением экономического потенциала именно в виде избыточного продукта, граждане пытаются что-автономизировать себя, освободиться от влияния со стороны государства, от регламентации ею общественной жизни. Возникает противоречие, когда государство заинтересовано в тесном сотрудничестве граждан, но они в этом фактически не заинтересованы. “Выручает” государство то, что производственный процесс требует координации действий, благодаря чему, хоть и формально, их интересы совпадают. Однако проблема “мое” и “наше” существует столько, сколько существует человечество.

Менеджмент. Понятие “менеджмент” трактуется достаточно широко и объемно, поскольку его использование трудно ограничить определенными рамками. Этот термин происходит от английского tв monage - управлять (лат. manus - рука). Следовательно, “менеджмент” буквально означает “управление людьми”.

Основные определения понятия “менеджмент”:

• способ (манера) общения с людьми;

• искусство управления;

• специфические особенности и административные навыки;

• орган управления (как определенная административная единица).

Кроме того, “менеджмент” можно рассматривать как:

• функцию;

• учебную дисциплину;

• профессию и отрасль научного исследования.

Менеджмент - совокупность принципов, методов, средств и форм

управления. То есть основу менеджмента как явления составляет процесс достижения определенного результата в любой сфере человеческой деятельности.

Чаще всего менеджмент рассматривают как средство организации деятельности людей, коллективов, предприятий и учреждений в производственной сфере, хотя менеджмент существует везде, где происходят человеческие контакты, коммуникации, деятельности, направленные на достижение соответствующих результатов.

Учитывая то, что современное общество имеет три основные взаимосвязанные сферы своего функционирования, традиционно выделяют три основных вида социального управления [247, 296]:

• социально-политический менеджмент (административно-государственное управление);

• социально-экономический менеджмент (управление материальным производством);

• социально-культурный менеджмент (управление духовным производством).

В научном смысле менеджмент - это также комплекс научных дисциплин, которые изучают технико-организационные и социальные аспекты управления.

Под понятием “менеджмент” понимают также процесс управления (управления) отдельным работником, социальной группой, социальной сообществом и обществом в целом.

Если говорить о менеджменте как именно о социальное явление, как управление человеческим сообществом, то это есть процесс достижение цели социальной организации за счет руководства людьми [204].

Систематизировав существующие дефиниции менеджмента, можно дать следующее обобщающее определение: менеджмент (от англ. management - руководить, управлять) - процесс управления материальными и человеческими ресурсами в интересах их эффективного использования с целью достижение целей управления обществом, политической, экономической или социальной структурами, отдельными сообществами и т.д.

Такое определение понятия “менеджмент” есть широкое, объемное. Этот термин означает: а) социальный и экономический институт, который влияет на предпринимательскую деятельность, образ жизни и сферу политики современного общества; б) совокупность лиц, занимающихся управленческой деятельностью в производственной и непроизводственной сферах; в) научную дисциплину, изучающую технико-организационные и социально-экономические аспекты управления общественным производством (управленческие структуры, систему и механизм межличностных отношений, стимулирование и мотивацию трудовой деятельности, организационную поведение) [246, 212].

Менеджмент как общий принцип социального управления модифицируется согласно сфер общественной жизни и деятельности следующим образом:

• материальное производство - социально-экономический менеджмент;

• духовное производство - социально-культурный менеджмент;

• политическая сфера - социально-политический менеджмент.