СРАВНИТЕЛЬНАЯ ПОЛИТОЛОГИЯ: ВОЗНИКНОВЕНИЕ, РАЗВИТИЕ, КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ
7. Формы государственного управления и государственного устройства
Обязательной приметой конституционной власти является разграничение властных полномочий по горизонтали. Речь идет о парламентскую и президентскую систему государственного управления. Парламент - это многочисленный по составу выборный орган, члены которого равны по статусу. Президент - выборное должностное лицо, представляющее всех граждан государства («коллективное президентство» существует только в Швейцарии).
Понятие парламент в лексиконе политиков, терминологии конституционного права определяется как законодательная власть.
Парламент - высший выборный законодательный орган, осуществляющий представительство всех социальных и политически активных групп населения.
В некоторых странах парламенты имеют специфические названия: конгресс - в США, кортесы - в Испании, стортинг - в Норвегии, сейм - в Польше, кнессет - в Израиле, альтинг - в Исландии и т.д. Впервые парламент был создан в Испании (930 г.) и в Англии (1215 г.) как органы сословного представительства. Различают одно - и двухпалатные парламенты. Двухпалатный парламент имеет верхнюю и нижнюю палаты. Верхняя (палата лордов в Великобритании, сенат в США, Франции, Италии и т.д.), как правило, представляет составные части территории страны.
Парламентские системы действуют как в конституционных монархиях, так и в многих республиках. Основой этих систем является взаимозависимость парламента и исполнительной власти. Последняя формируется законодательным собранием и отвечает перед ними. Парламент наделен правом выражения вотума недоверия. Принципиальной особенностью парламентаризма является распределение эффективного и церемониального руководства. Первое осуществляется командой» министров во главе с премьер-министром, ответственным перед парламентом, второе возложена на формального главу государства. Как говорят в Великобритании: «Королева царствует, а не правит».
Кстати, в Великобритании и Японии монархи является символом национального единства и объектом национального притяжения для большинства населения. Скандинавские страны часто называют «велосипедными» монархиями. Короли и королевы там не чураются этого скромного средства передвижения.
В основу классификации парламентов возложена отношения представительного собрания с исполнительной властью. Доминантный парламент - это такой, который играет ведущую роль в национальной политической жизни, формируя и жестко контролируя исполнительную власть. Примером могут быть современные итальянский или израильский парламенты. Неизбежными при этом становятся частые правительственные кризисы. Автономный парламент преимущественно контролирует законодательный процесс, но у него нет достаточных полномочий для «свержения» исполнительной власти - конгресс США, шведский риксдаг. Ограниченно автономный парламент - как в Великобритании, с ее двухпартийной системой, где фракция большинства контролирует правительство и благодаря этому обеспечивает ему сильные позиции в парламенте. Покорен парламент - это такой, в котором исполнительная власть полностью доминирует над парламентом. Примером подчиненного парламента может быть Верховный Совет СССР. За всю историю до 1987 года не было ни одного случая, когда кто-нибудь проголосовал бы против «предложений» союзного правительства.
Функции парламента сводятся к четырем главным: легитимации, представительства, рекрутирования и социализации элиты, влияния на исполнительную власть и контроля над ней. Способность парламента влиять на исполнительную власть и контролировать ее зависит от его профессионализма.
Современный парламент в большинстве случаев ничего не начинает сам, однако ни один из нынешних институтов не способен успешнее, чем парламент, выполнять ответственные задачи, заставить политиков и бюрократов действовать, сочетая решительность с ответственностью.
Президентскую систему правления определяют всенародные выборы главы государства - президента. Президент формирует состав правительства и руководит его деятельностью, он имеет значительные полномочия в сфере законодательства, а сроки пребывания у власти как президента, так и парламента жестко фиксированные и не зависят друг от друга. Президентская система применялась во многих странах мира. Классическим примером является президентское правление в США.
Президентско-парламентская система. Институциональные характеристики этой системы частично совпадают с главными приметами «чистого» президенциализма: прямые выборы президента путем всенародного голосования; право президента назначать и увольнять членов правительства; наличие у президента соответствующих законодательных полномочий. К этому однако добавляются характеристики, полностью отсутствуют в системе президенциализма. Это ответственность правительства перед парламентом, что выражается в возможности вотума недоверия и праве президента распускать парламент. Установленная Конституцией 1993 г. в России институциональная схема во многом близка к президентско-парламентского строя.
Премьерско-президентская система, как и две предыдущие, характеризуется народным избранием президента и наличием у президента широких полномочий, в частности относительно роспуска парламента и назначения новых выборов. Отличие заключается в том, что премьер-министр и Кабинет министров ответственны только перед парламентом. Правда, и за этой системы президент может иметь право предлагать кандидатуры на министерские посты, но смещать премьер-министра и министров права не имеет. Примером премьерско-президентской системы является Пятая Республика во Франции.
Исполнительная власть. Исполнительная власть является историческим ядром любой формы правления. Парламенты, бюрократия, конституционные суды возникли позже - сначала для помощи исполнительной власти, впоследствии - чтобы быть ей противовесом.
Функции и разновидности исполнительной власти. Главная задача исполнительной власти - руководство общими делами общества.
Этому служат такие функции исполнительной власти:
- определение главных направлений политики государства;
- отслеживание, как воплощается в жизнь начерчена линия;
- мобилизация масс и правящей элиты на поддержку проводимой политики;
- исполнение церемониального руководства;
- управление в условиях кризиса (война, стихийное бедствие), когда исполнительная власть законодательным путем приобретает неограниченные полномочия.
Принципиально важным для определения двух типов исполнительной власти (конституционной и неконституционной) есть понятие Конституции. Античные мыслители называли Конституцию «политическим строем государства».
Сейчас Конституция - это основополагающий документ, который регламентирует устройство государства и гарантирует основные права граждан.
В XX в. такие документы были приняты в большинстве стран мира. В Великобритании, Новой Зеландии, Израиле документально оформленные конституции по тем или иным причинам отсутствуют.
Наличие конституционных ограничений в применении власти определяет исполнительную власть как конституционная. Шокирующий пример действующей конституции племени Ойо в Йорубаленді (Западная Нигерия): когда царек этого племени теряет доверие подданных, те посылают ему в подарок яйцо попугая. После этого он должен наложить на себя руки.
Исполнительная власть, действует без каких-либо ограничений, не является конституционным. Эта власть есть результат военных антидемократических переворотов и существует, как правило, в странах с низким уровнем социально-экономического развития. Высший развитие страны побуждает абсолютную исполнительную власть заботиться о своей легитимности.
Бюрократия. Классической считается теория бюрократии, разработанная Максом Вебером. По его мнению, бюрократия - это необходимый элемент рационально-правовой власти, что является продуктом социального и политического развития европейской цивилизации. Бюрократическая организация характеризуется эффективностью, суровой ієрархізацією власти, четко зафиксированной системой правил, безособистісністю административной деятельности.
Есть разные принципы организации административного аппарата - создаются подразделения для выполнения соответствующих задач, обслуживания различных регионов, а также ведомства, специализирующиеся на отдельных группах населения.
Важнейшей характеристикой административной структуры является уровень ее централизации. Этот уровень невысок в федеративных образованиях (США, ФРГ) и выше в унитарных государствах (Великобритания, Франция, Украина).
Административное рекрутирования. Главный критерий для продвижения по службе в бюрократической системе - индивидуальные заслуги. К механизма рекрутирования входят способ отбора, наличие перспектив роста до высших должностей, профессионализм. По социальному происхождению бюрократы в условиях либеральной демократии - почти всегда выходцы из экономически привилегированных слоев населения.
Наибольшее бремя контроля над бюрократией ложится на исполнительную власть, президента, главу правительства. Необходимость контроля обусловлена тем, что оставленный сам на себя административный аппарат начинает проявлять свои худшие черты: негибкость, неэффективность, манию стаємниченості. В
США популярное выражение: государственный служащий - государственный для простых людей, а фактически слуга дьявола. Уровень и эффективность контроля оцениваются по трем факторам: долей политических назначенцев на административные должности, нормами ответственности за принятые решения, использованием министерских советников.
Армия во многом похожа на бюрократию: это также заперта, иерархически организованная корпорация государственных служащих. Так же, как бюрократия, армия требует политического контроля: офицеры и генералы далеко не всегда правят, но они всегда имеют оружие, которым они могут воспользоваться для захвата власти.
Различают три модели гражданского контроля над армией: традиционная - основывается на единстве главных ценностей властной и военной элит; либеральная предусматривает жесткое ограничение полномочий властной и военной элит относительно друг друга; интеграционная объединяет черты двух предыдущих.
Если ни одна из этих моделей контроля не срабатывает, военный переворот становится почти неизбежным. В странах третьего мира военный переворот является одним из механизмов передачи власти.
Судебная власть. Независимость судей в условиях либеральной демократии обеспечивается механизмом их избрания или назначения: путем общего голосования - некоторые североамериканские штаты; путем выборов парламентом - большинство стран Латинской Америки; по назначению главой исполнительной власти - в Великобритании; через кооптацию - в Италии, Турции. За «примерного поведения» судьи сохраняют свое положение пожизненно.
В некоторых странах судебная власть наделяется специальными полномочиями в охране конституционного строя. Самым мощным в мире является Верховный суд США. Один американский деятель заметил: «Мы живем по Конституции. Но Конституция - это то, что говорят судьи». В условиях либеральной демократии судебная власть играет ведущую роль в поддержании стабильности конституционного строя.
Важнейшей является проблема ответственности властных институтов перед обществом. Единственный путь к ее решению - большая открытость государственного управления.
Средства массовой коммуникации и политика. Политическое значение средств массовой коммуникации в современном мире беспрекословное. В науке о коммуникации сегодня доминируют три теории: теория массового общества, марксистская, теория структурного функционализма.
Теория массового общества начала интерпретацию прессы как самого стойкого и чрезвычайно важного фактора разделения власти в обществе. В рамках радикальной версии - массовое общество рассматривается как огромная концентрация власти в руках правящих элит, что цинично эксплуатируют культурные запросы масс, интенсифицируют и стандартизируют личности путем их порабощения. В рамках умеренной версии агентом становления массового общества служат средства массовой коммуникации, которые помогают людям увидеть их место в обществе, способствуют их приспособлению к выполнению запросов элиты.
Классический марксизм рассматривает средства массовой коммуникации как средства производства, находящиеся в собственности буржуазии и используются ею для получения прибыли и обретения идеологического контроля над тружениками путем набрасывания им соответствующего комплекса представлений. В современных условиях теория марксизма трансформировалось в понятие «индустрия культуры» как главный механизм классового господства и подчинения.
Структурный функционализм сочетает беспристрастное видение средств массовой коммуникации как вещи, нейтральной самой по себе, которая может использоваться на благо человека и на зло ей. Пока идеал свободы слова признается обществом, сохраняется надежда на его осуществление.
Суть конституционного государственного строя заключается в разграничении полномочий между отдельными органами власти. Унитарное государство - это государство, в котором полнота власти, по Конституции, принадлежит центральному правительству. Федеральный государственный строй разграничивает власть «по вертикали», давая субъектам федерации возможность принимать окончательные решения относительно соответствующего круга вопросов. Такие государства называются федерациями. Федерации бывают конгруентними (субъекты федерации сходны между собой, социальными и культурными характеристиками) и не конгруентними (субъекты федерации отличаются друг от друга). Конфедерация - это тесный союз государств, остаются независимыми субъектами международного права (Европейский Союз, в будущем - СНГ). Конфедерации, как правило, неустойчивы и со временем либо распадаются, либо эволюционируют в направлении федерации (США, Швейцария).
«Третья» и «четвертая» волны демократизации перевели вопрос о институциональную структуру власти из разряда академических в фокус политической жизни многих стран. Страны Южной Европы, что первые вступили на путь демократизации (Греция, Испания и Португалия), в конце концов склонились к парламентаризму. В Латинской Америке «новые демократии» от Гватемалы до Аргентины сохранили свою приверженность президентской системе. В Центрально-Восточной Европе Болгария, Польша, Литва, Румыния и Словакия сделали выбор в пользу президентских систем. А Албания, Венгрия, Чехия, Латвия и Эстония - в пользу парламентаризма. Те или иные версии сильной президентской власти выбрали и другие страны СНГ. В части из них президентская система служит ширмой, за которой скрывается авторитаризм.