Часть II

ГЕОПОЛИТИКА

ТЕМА 14

ЕВРОПА В ГЕОПОЛИТИЧЕСКОМ ИЗМЕРЕНИИ

Место объединенной Европы на современной политической карте мира.

Современной роли ЕС на политической карте мира трудно дать адекватную оценку. Можно утверждать, что ЕС представляет собой бесконечный набор дилемм, которые выходят за рамки стандартных представлений в сферах международных отношений, международной политики и политической географии. Первое логичный вопрос, на который нельзя дать однозначный ответ: что представляет собой ЕС? Это политический альянс государств или экономическое интеграционное объединение (вроде НЕФТЬ)? Или мы наблюдаем формирование многонациональной сверхдержавы, реализацию идеи Соединенных Штатов Европы, аналогичной США?

Теперь уже очевидно, что ЕС нельзя интерпретировать только как объединение государств, созданное с целью реализации общих экономических интересов. Или может ЕС считаться государством? Традиционными атрибутами государства являются территория с четкими границами, общество, система законов и аппарат принуждения, что гарантирует выполнение этих законов в пределах государственной территории. ЕС имеет территорию, состоит из территорий стран - участниц. Имеет систему законодательства (комунітарне право, или acquis communautaire), имеет четко оформленную систему наднациональных органов управления. Вопрос заключается в том, как наднациональная надстройка соотносится с национальным суверенитетом стран - участниц объединения. Большинство специалистов сходятся в том, что ЕС имеет ряд атрибутов государственного образования, однако со всей очевидностью не укладывается в классическое определение "веберіанської государства".

Относительно пространственного измерения, то сегодня в ЕС входят 25 стран Европы: Австрия, Бельгия, Великобритания, Греция, Дания, Ирландия, Испания, Италия, Люксембург, Нидерланды, Германия, Португалия, Финляндия, Франция, Швеция (состав ЕС в 2004 г., или ЕС-15), Эстония, Кипр, Латвия, Литва, Мальта, Польша, Словакия, Словения, Венгрия, Чехия (новые страны - члены, или ЕС-10). Однако по сути ЕС не имеет единых границ, в пределах которых действовал бы весь спектр комунітарних надстроек. До последнего этапа расширения (2004 г.) главные географические разногласия были между собственно ЕС, зоны действия Шенгенского соглашения (в которую не входят Великобритания и Ирландия, но входят Норвегия и Исландия, не являющиеся членами ЕС) и зоны евро (объединяет лишь 12 стран ЕС, без участия Великобритании, Дании и Швеции). После расширения образовался дополнительный пояс стран в Центральной Европе, которые в течение семилетнего переходного периода не имеют полноценного доступа к свободного передвижения рабочих - одной из основных четырех свобод Единого рынка. В то же время действие данной свободы распространяется на Исландию, Лихтенштейн и Норвегию, которые не являются членами ЕС. Такая ситуация получила название "асимметричной интеграции".

Официальный статус стран-кандидатов на вступление имеют Болгария, Румыния, Турция и Хорватия. Возможное вступление Турции в ЕС вызвал ряд дискуссий среди аналитиков и ученых, поскольку Турция выходит за пределы Европейского региона географически и по этнокультурными признаками. Соответственно возникает вопрос: где же могут заканчиваться границы Европы? Теоретически любая страна, которая граничит с ЕС и соответствует требованиям, известным как копенгагенские критерии, может претендовать на членство в объединенной Европе. При создании европейских сообществ было провозглашено, что любая страна может присоединиться к европейских интеграционных образований. В то время Западная Европа была "зажата" между океаном и "железным занавесом". Страны к югу от Средиземного моря представляли собой малоразвитый постколониальный регион. Поэтому географические границы расширения сообществ не составляли проблемы.

После дезинтеграции социалистической системы новые реалии поставили вопрос членства в ЕС стран Центральной и Восточной Европы. Бывшие социалистические страны представляли собой настолько проблемный регион с точки зрения экономического развития и политической культуры, что процесс расширения ограничивался реальной несоответствием стран требованиям и стандартам ЕС. В 1993 г. Совет Европы выдвинул так называемые копенгагенские критерии, достижение которых должно открыть странам - кандидатам вступление в ЕС.

Перспектива членства центральноевропейских стран в ЕС на то время выглядела отдаленной. Однако в начале 2000-х годов стало очевидно, что внешняя граница объединения передвигается на восток, а также усиливаются связи со странами Ближнего Востока и Северной Африки. С целью сохранения стабильности по периметру внешних границ страны ЕС предлагают разные степени сотрудничества и интеграции своим соседям. Естественно, возникает вопрос о потенциальной возможности присоединения этих стран к ЕС. И если в состав объединения будет включено Турцию, то почему нельзя поставить вопрос о членстве Израиля? Но если присоединить Израиль, для обеспечения мира и стабильности необходимо приобщить к интеграционным процессам Палестину. В такой ситуации границы переносятся еще дальше на юго-восток и появляются новые вызовы. Аналогичным образом ситуация складывается на Востоке. В связи с перспективой членства Украины логично было бы продолжать эту политику в отношении Беларуси и России, не говоря уже о Молдове. С точки зрения безопасности необходимо включить и страны Закавказья. В таком случае в чем же заключаются идея и цель европейской интеграции? Где должна заканчиваться Европа?

На уровне коллективного сознания и на уровне правящих элит существует понимание, что Европа не может расширяться безгранично. Но провозглашение конечных границ ЕС, окончательных границ расширения свело бы на нет всю внешнеполитическую стратегию ЕС.

Перейдем к институционального измерения. Ядро институциональной системы ЕС сложилось с основанием первых сообществ. Основой аппарата управления является так называемый институциональный треугольник: Совет Министров (или Совет Европейского Союза, сокращенно - Совет), Европейская комиссия (Комиссия) и Европейский парламент. Комиссия выступает инициатором европейского законодательства, Совет совместно с Европейским парламентом одобряют или отклоняют инициативы Комиссии.

Совет Европейского Союза является главным органом, принимающим решения. На каждом заседании Совета присутствуют по одному министру от каждой страны - участницы в соответствии с темой обсуждения (если обсуждаются вопросы сельскохозяйственной политики, то встречаются министры сельского хозяйства, если внешняя политика - министры иностранных дел и т. д.). В Совете существует девять отраслевых "конфигураций", которые охватывают все области совместной политики. Работу Совета в целом планирует и координирует Совет по общим вопросам и внешним отношениям. Административную работу Совета организует ее Генеральный секретариат, расположенный в Брюсселе. Каждая из стран ЕС поочередно возглавляет Совет в течение шестимесячного периода.

Европейская комиссия является основным исполнительным органом "треугольника". Начиная с 2004 г. Комиссия состоит из 25 членов (по одному от каждого государства). Главной особенностью Комиссии является ее полная политическая незалежність. ее члены не представляют интересов своих государств. Зато орган действует от имени интересов ЕС в целом. Комиссия является гарантом основополагающих соглашений и гарантирует выполнение постановлений, директив и решений Совета и Европейского парламента. Если соответствующие документы не выполняются, Комиссия может привлечь сторону - нарушителя к ответственности в Европейском суде. Комиссия является единственным органом, который имеет право законодательной инициативы. Кроме того, Комиссия может способствовать достижению согласия как внутри Совета, так и между Советом и Парламентом. Работе Комиссии помогает гражданская служба, состоящая из 36 представителей правлений и служб, расположенных преимущественно в Брюсселе и Люксембурге. В отличие от традиционных международных организаций, Комиссия имеет собственные источники финансирования и может действовать вполне независимо.

Европейский парламент является выборным органом, представляющим граждан ЕС и принимает участие в законодательном процессе. С 1979 г. члены Парламента избираются прямым голосованием сроком на пять лет. Нынешний состав Парламента представлен 732 членами. Пленарные заседания проходят в Страсбурге, дополнительные сессии - в Брюсселе. Парламент разделяет с Советом законодательные полномочия: оценивает проекты директив и постановлений Комиссии, дает согласие на подписание Комиссией международных соглашений, имеет право на отклонение предлагаемого Комиссией законодательства по широкому спектру вопросов. Полномочия Парламента постепенно расширяются.

Специфической проблемой, связанной с деятельностью Европейского парламента, является так называемый "дефицит демократии". Сущность его заключается в отсутствии развитой политической структуры на уровне ЕС, ведь до сих пор не существует реальных политических сил в масштабах всей Европы, тогда как электорат принимает решение, исходя преимущественно из национальных потребностей. Другими словами, через несформированность европейского демоса органы управления ЕС оторваны от реального волеизъявления граждан объединения.

Наиболее репрезентативным органом, "лицом" Евросоюза является Европейский Совет, объединяющий глав государств (президентов или премьер-министров всех стран - членов, а также президента Комиссии. Согласно Маастрихтскому соглашению Европейский Совет официально провозглашена инициатором политического курса ЕС, а также наделена полномочиями урегулировать разногласия, которые не могут быть согласованы Советом министров. К функциям Европейского Совета также входит обсуждение международных вопросов. Именно Европейский Совет выступает от имени ЕС на международной арене.

Европейский суд призван решать споры между органами управления ЕС, гарантировать выполнения базовых соглашений и вторичного законодательства, а также давать интерпретацию acquis communautaire в случае его расхождения с национальными правовыми нормами. Суд размещен в Люксембурге. Он состоит из 25 судей (по одному от каждой страны - члена), которым ассистируют восемь генеральных адвокатов, которые назначаются по общему согласию правительств государств. С 1989 г. были введены суды первой инстанции, куда входят по одному судье из каждой страны. Они рассматривают дела фирм и частных лиц, а также дела в сфере конкуренции.

Другими важными органами европейской институциональной системы является Палата аудиторов, которая контролирует финансовые операции Евросоюза, Европейский Экономический и Социальный комитет и Комитет регионов (консультативные органы, с которыми согласуются курсы экономической, социальной и региональной политики). Европейский инвестиционный банк (ЕИБ), расположенный в Люксембурге, финансирует помощь менее развитым регионам ЕС, а также способствует повышению конкурентоспособности мелкого бизнеса. Европейский центральный банк (ЕЦБ), расположенный во Франкфурте, обеспечивает надлежащее обращение евро и осуществляет монетарную политику ЕС. Создание и реализацию вторичного законодательства в специализированных технических, научных и управленческих сферах возложены на систему децентрализованных органов, состоящая из 18 агентств.

В связи с расширением ЕС ведется работа по внедрению конституции ЕС. К числу главных задач конституции можно отнести расширение сфер, где решения принимаются большинством, увеличение законодательных полномочий парламента, более четкое распределение ответственности между органами управления и национальными правительствами. Первая попытка принятия конституции провалилась на референдумах во Франции и Нидерландах. Однако дальнейшее развитие интеграционных процессов требует совершенствования управленческой системы. Логично ожидать, что ключевые моменты, внесенные в проект конституции, будут со временем приняты, возможно в измененной редакции.

В геоэкономическом измерении Европа сегодня представляет собой мощный геополитический массив, сплоченный вокруг ЕС. Регион является одной из составляющих "триады" центров мировой силы, полюсом экономического и социального развития. В 2003 г. на ЕС приходилось около 19,3% мировой торговли. Вместе с США регион занимает ведущие позиции в сфере прямых иностранных инвестиций. Кроме того, европейские страны поддерживают одни из самых высоких в мире стандартов жизни населения - европейская социальная модель является особенной чертой общественного развития региона, что отличает Европу от экономически более либеральных США и працеінтенсивного Восточно-Азиатского региона. В геоэкономическом аспекте целесообразным представляется союз стран ЕС и ЕАСТ (Исландия, Норвегия, Швейцария и Лихтенштейн), поскольку эти страны объединяют устойчивые хозяйственные связи.

Во второй половине XX в. страны Европы достигли значительного прогресса в сфере экономического развития. С одной стороны, этому способствовала мощная финансовая помощь США, направленная на восстановление Европы. С другой, несомненный эффект дали интеграционные процессы. Хотя первоначальный замысел идеологов европейской интеграции ограничивался предотвращением возникновения новых конфликтов между ведущими европейскими странами, в результате либерализации экономической жизни в пределах стран - участниц ЕЭС в течение 60-х годов наблюдался период интенсивного экономического подъема. Преодоление искусственных барьеров в сфере торговли и движения капиталов в сочетании с кейнсианской стратегии общественно-экономического развития, что хорошо согласовывалась с социал-демократическим направлением европейских политических сил, позволило не только улучшить макроэкономические показатели, но и создать мощный потребительский рынок и успешно внедрить модель государства всеобщего благосостояния (Welfare State).

От 1970-х годов западный мир начал переживать системный кризис, связанный с исчерпанием ресурса развития кейнсианской модели государства всеобщего благосостояния, или кризис атлантического фордизму. Кризис проявился в падении производительности производства, снижении темпов экономического роста под влиянием инфляционного давления и нестабильности международной валютной системы. Международная торговля превратилась из доповнювального фактора экономического развития на среду жесткой конкурентной борьбы. Деятельность транснациональных корпораций приводила к перемещению целых отраслей в развивающиеся страны, вследствие чего росла безработица в старых индустриальных районах развитых стран.

Эффективность модели государства всеобщего благосостояния оказалась под вопросом. Выходом из ситуации была либерализация экономической жизни и уменьшение государственного вмешательства в хозяйство. Страны Европы пошли по пути углубления интеграции и либерализации международной торговли и движения факторов производства в рамках европейского рынка, защищая его от негативных воздействий из вне. В то же время отказ от европейской социальной модели не получила поддержки в континентальной Европе (Великобритания, всегда больше ориентировалась на англо-американскую экономическую модель, во времена правления М. Тэтчер отдала предпочтение экономической эффективности перед социальными гарантиями населению).

В конце концов Европа начала проигрывать в конкурентной борьбе США, а также новом полюсові экономического развития в Юго-Восточной и Восточной Азии, где вокруг Японии сплотился пояс новых индустриальных стран, а в начале 2000-х годов к ним присоединился и Китай. В 2000 г. Совет Европы принял Лиссабонскую стратегию, которая поставила цель в течение десятилетнего срока сделать Европу самым конкурентноспособным и самым динамичным регионом глобализированного мира. Хотя официальные публикации отмечают, прежде всего, на улучшении системы образования, профессиональной подготовки, развитию научных исследований и информационных технологий, в том числе и в бизнесе, эксперты отмечают, что самой проблемной является реформа модели социальной защиты, которая представляет собой "самое большое богатство Европы". Другими словами, Лиссабонская стратегия имеет целью достичь высокой экономической эффективности без социально болезненного переходного периода, как в Великобритании.

Насколько успешной окажется Лиссабонская стратегия, покажет время. На данный момент Европа не выдерживает конкурентной борьбы в условиях глобализации. Особенно это касается "чувствительных" отраслей (сельское хозяйство, черная металлургия, химическая промышленность и текстильная отрасль). Конкурентное давление на эти области угрожает социальной стабильности индустриальных районов Европы. Методы защиты, которые использует ЕС в рамках общей торговой политики, - квотирование импорта отдельных групп товаров, установление дополнительных стандартов, которым должна соответствовать продукция, антидемпинговые расследования. В критических случаях ЕС прибегает к нарушениям правил COT, вводя запретительные импортные тарифы. Как примеры можно привести "банановый диспут" или конфликт в отношении импорта китайского текстиля в 2005 г.

Важным шагом для определения геоэкономической роли ЕС стало введение европейской денежной единицы - евро. Хотя международные финансовые аналитики довольно скептически относились к перспективам создания единой денежной единицы без введения унифицированной фискальной системы, единая валюта прибавила единства экономическому пространству ЕС и успешно конкурирует с долларом США.

Относительно геополитического измерения, то роль Европы в мировой политике была болезненным вопросом для европейских элит со времен Второй мировой войны. Идеологи европейской интеграции стремились усиление геополитического веса Европы, выхода ее на равные позиции с США. Европейская интеграция стала мощным фактором усиления геоэкономической роли Европы в мире, однако попытки создать военно-политические объединения терпели поражение. В условиях "холодной войны" формат НАТО был достаточно эффективной формой военно-политического сотрудничества и гарантии безопасности. Кроме того, создание европейских вооруженных сил означало бы отказ от едва ли не важнейшего звена государственного суверенитета, к чему страны Европы не были готовы.

После провала попыток политической интеграции в Европе зарождается новая идея геополитической роли региона, а именно идея Европы как "мягкой силы". Автором этой концепции считается Ф. Дюшен, который впервые ввел понятие "гражданской силы" (civilian power) в отношении европейских сообществ. Сущность ее сводилась к тому, что, даже не обладая новейшими вооружениями, Западная Европа может оказывать существенное международное влияние и гарантировать безопасность за пределами своих границ, не прибегая к военным действиям. Средствами воздействия, с Дюшеном, есть культурный пример, социальные движения и влиятельные политические группы субнационального, национального и международного уровней.

После падения "железного занавеса" произошло кардинальное переосмысление геополитических реалий. Конец "холодной войны" устранил угрозу возникновения крупных войн в их традиционной форме. Зато исчезновение жесткого границы на востоке Западной Европы поставило регион перед новыми вызовами в сфере безопасности - международный терроризм, трансграничная преступность, включая торговлю людьми, оружием и наркотиками, нелегальные миграционные потоки и т.д.

При таких условиях концепции Дюшена и его последователей приобрели новый смысл. Тактика ЕС заключается в создании пояса стабильности вокруг объединения путем "экспорта демократии" и приобщения к пространству экономического и социального благополучия. Доступ к европейским рынкам, в том числе и рынка труда, предоставляется нестабильным странам как вознаграждение за преодоление внутренних конфликтов, установления демократических норм и внедрение правовой системы, что соответствует европейским стандартам. ЕС заинтересован в создании среди стран с относительно развитой экономикой и стабильной политической и правовой системами буфера, который бы смягчал давление негативных факторов на границы ЕС.

Такая тактика получила отражение в стратегии многоуровневой интеграции. ЕС разработал несколько ступеней сотрудничества со странами по периметру своих границ. Эти степени варьируют от преференциальных торговых режимов перспектив обретения полноценного членства в ЕС. Используя перспективы присоединения к европейскому пространству благосостояния как стимул, ЕС стремится распространять контроль над политической и правовой системой своих соседей и сводить на нет возможность возникновения в них угроз военного, политического, уголовного или экономического характера. Согласно различных уровней интеграции ЕС разработал систему инструментов внешней политики, охватывает соглашения об ассоциации, процесс стабилизации на Западных Балканах и политику соседства. Еще один инструмент - предоставление гуманитарной помощи, хотя его эффективность существенно уступает стратегии "включения".

Главной проблемой в утверждении Европы как геополитического игрока является отсутствие координации внешней политики между государствами-членами европейских сообществ. Легендарной стала ироничная фраза Г. Киссинджера: "кому я должен позвонить, если захочу поговорить с Европой?" Только после подписания Маастрихтского соглашения и создание ЕС было введено общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ), которая должна была стать основой координации отношений стран - членов ЕС с третьими странами.

Условие консенсуса в сфере ОВПБ обуславливает ее низкую эффективность в решении кризисных ситуаций, когда требуется принятие оперативных решений. Неспособность стран ЕС выработать единую стратегию по разрешению военных конфликтов на Балканах дала повод говорить о неэффективности ОВПБ, что в академических кругах получила название "європаралічу". Актуальность этой проблемы еще раз подтвердилась во время иракской войны, когда Великобритания выступила в коалиции с США, тогда как Германия и Франция резко осудили военное вмешательство в Ираке.

Одним из факторов низкой эффективности внешней политики ЕС во время кризисных ситуаций является высокая ответственность и политическая и экономическая стоимость разрешения конфликтов за пределами региона. Привлечение НАТО к решению кризисных ситуаций, с одной стороны, экономит ресурсы европейских стран, а с другой - возлагает ответственность за негативные последствия военного вмешательства на третью сторону.

Сейчас ЕС играет ощутимую роль в решении геополитических проблем за пределами собственных границ. Однако дискуссионным остается вопрос, можно ли считать Европу мировым игроком. Если в экономическом отношении это бесспорно так, то в сфере международной политики объединенная Европа является скорее региональным лидером, поскольку главный инструмент геополитического влияния - участие в євроінтегранійних процессах - актуален только в непосредственном соседстве с ЕС.

Итак, место Европейского региона на политической карте мира определяется прежде всего развитием евроинтеграционных процессов. Создание и развитие европейских сообществ, позже оформленных в Европейский Союз, происходили, с одной стороны, под влиянием федералистских убеждений интеллектуальных и властных элит ведущих европейских стран, с другой - как реакция на экономические и внешнеполитические вызовы, с которыми сталкивалась Европа от середины XX ст.

В геополитическом отношении ЕС - важный игрок прежде всего регионального масштаба, но с амбициями выхода на мировой уровень. Особенность геополитической стратегии ЕС заключается в невоенных методах воздействия. Одновременно в кризисных ситуациях внешняя политика ЕС отличается низкой эффективностью из-за нежелания стран - членов делегировать элементы своего суверенитета в сфере внешней политики.